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Carga impositiva en Uruguay, ¿cuánto es demasiado?

Relación entre la presión fiscal y el nivel de ingreso per cápita (CLIQUEAR SOBRE EL GRÁFICO PARA AMPLIAR) Relación entre la presión fiscal y el nivel de ingreso per cápita (CLIQUEAR SOBRE EL GRÁFICO PARA AMPLIAR) Elaboración del autor

Publicado en el blog Razones y personas Repensando Uruguay – 2 de marzo de 2017

Un punto muy envidiable de la democracia en EEUU es el esfuerzo que ponen algunas instituciones en aportar datos a las discusiones públicas. En Uruguay, existe poca verificación de la veracidad de las afirmaciones que hacen los políticos o la viabilidad de sus propuestas. En las últimas elecciones, los norteamericanos parecen haberles dado la espalda a los hechos, ignorando las advertencias de numerosas agencias respecto a que el candidato que estaban votando faltaba a la verdad con una frecuencia inusual. Es de esperar que mucho de lo que se vio en el norte se vea por acá en el corto plazo. De hecho, algunos políticos que ya están en campaña parecen querer imponer ciertas “verdades” desde temprano.

Para ejemplificar, en los últimos días se han escuchado voces de diferentes partidos de la oposición argumentando que la carga tributaria en el país es demasiado alta.[1] Insoportable incluso. Este tipo de afirmaciones tienen la potencialidad de resonar fácilmente en ciudadanos particulares que puedan sentir, no sin razón, que la carga impositiva que deben afrontar dificulta sus finanzas. Pero una afirmación del tipo “el Uruguay no soporta más impuestos”, tiene una base macroeconómica y por lo tanto: a) refiere al país en general y no a algunos ciudadanos o actividades en particular, y b) debería contar con respaldo empírico. 

Normalmente, cuando se afirma que un país tiene demasiados impuestos se lo vincula a su capacidad de progreso futuro. Un argumento que suele escucharse es que demasiados impuestos desalientan el trabajo y la inversión de las empresas, lo que compromete el crecimiento económico en el largo plazo. En este post voy a usar datos públicos, de fácil acceso y ampliamente utilizados en el ámbito académico, para argumentar dos cosas: que la evidencia empírica no muestra una relación claramente negativa entre crecimiento y carga tributaria, y que no hay nada excepcional en la situación tributaria de Uruguay cuando se hace una comparación internacional.

1) RELACIÓN ENTRE CRECIMIENTO Y CARGA IMPOSITIVA
La idea de que una carga impositiva alta afecta negativamente el crecimiento económico, no sólo está extendida en la población en general, sino que también se encuentra entre economistas, en la medida que es respaldada por varios modelos teóricos. Sin embargo, la evidencia empírica muestra mas dudas que certezas. Uno de los referentes en el estudio de crecimiento económico, Charles Jones (profesor de la universidad de Stanford), publicó el año pasado en el capítulo 1 del Handbook of Macroeconomics un interesante y muy simple alegato en contra de tan difundida idea. Primero muestra que, en EEUU, la carga impositiva (impuestos/PIB) ha aumentado cerca de un 300% desde principios del siglo XX hasta nuestros días. No obstante, la tasa de crecimiento anual no presenta una tendencia clara, situándose alrededor del 2,5% en promedio de todo el período. Esto sugiere que la mayor carga impositiva que soportan los norteamericanos, no parece tener una influencia negativa sobre su capacidad de generar crecimiento económico. Normalmente se toma a EEUU como el país de referencia para analizar el crecimiento económico pues se asume que es la economía que empuja la mayor parte de las innovaciones tecnológicas que guían el crecimiento.[2]

Para mirar el mismo fenómeno desde otra perspectiva, una que incorpore al resto de los países, Jones analiza la relación entre carga tributaria y PIB en un momento del tiempo. El gráfico (que acompaña este artículo) reconstruye el original de Jones, que a su vez imita otro similar, para otro período de tiempo, en Acemoglu (2005). En este gráfico se cruzan datos recientes de PIB per cápita con presión fiscal: cada punto representa un país y la línea punteada muestra el mejor ajuste lineal entre los puntos (su pendiente es la correlación lineal de la nube). El hecho de que exista una correlación positiva entre las dos variables muestra que los países más ricos imponen mayores cargas impositivas en proporción al ingreso sobre sus ciudadanos.

Ver Gráfico: Relación entre la presión fiscal y el nivel de ingreso per cápita
Fuente: Elaboración propia inspirada en Jones (2016). Los datos de PIB per cápita en PPP fueron extraídos de PWT8.0, mientras que los datos de carga impositiva responden a ingresos por concepto impositivo como porcentaje del PIB y fueron extraídos de WDI15. Cliquear sobre la ilustración para ampliarla.

Como señala el propio Jones, no se puede desprender de lo anterior que si se cobran más impuestos se va a lograr un mayor crecimiento futuro, ni que existe una relación inequívocamente positiva entre presión tributaria y crecimiento. Lo que sí dicen los datos presentados, es que la relación entre impuestos y crecimiento no parece ser claramente negativa como suele proponerse. Tal vez no es tan evidentemente malo que crezca la presión tributaria. El resto de la extensa literatura sobre el tema subraya la importancia de analizar con detenimiento qué tipo de impuestos son los que se planean aumentar, y cuál es el diseño propuesto del aumento, cuáles son las características preexistentes del país que se estudia y en qué se piensa utilizar el dinero recaudado. 

2) CARGA IMPOSITIVA EN URUGUAY
El gráfico también sirve para ver la situación impositiva de cada país en el contexto internacional. El punto correspondiente a Uruguay está marcado allí en rojo y se sitúa prácticamente sobre la recta punteada. El estar sobre la línea implica que, entre los países que tienen niveles de riqueza similares a los de Uruguay, la presión tributaria en nuestro país está justo en el promedio. Ni es alta, ni es baja, más bien mitad de tabla. Por ejemplo, con niveles de ingreso per cápita similares a los de Uruguay, países como Serbia presentan una presión tributaria 20% mayor a la de Uruguay, mientras que con otros como Chile estamos casi empatados, y países como Malasia presentan cargas 15% menores. Con esta perspectiva, sería bueno que quienes argumentan que encuentran la carga tributaria en Uruguay demasiado elevada, expliquen precisamente qué le ven de excepcional. Una apreciación de ese tipo debería incluir una valoración de la cantidad de bienes públicos que reciben los ciudadanos a cambio de sus impuestos.

El argumento anterior no quita que para algunos ciudadanos particulares la carga tributaria no sea efectivamente alta. En particular, existen varios análisis académicos que apuntan al desbalance en el reparto de la carga tributaria, señalando que las personas más pudientes del país soportan una parte desproporcionadamente baja de la misma.[3] Atendiendo esto, el argumento no sería que Uruguay impone demasiados tributos sino que estos están mal distribuidos entre la población. Por otro lado, alguien podría argumentar que algunos sectores productivos locales están efectivamente “con la soga al cuello” debido a la carga tributaria que soportan. Dado que esto no parece ser lo que ocurre en promedio a nivel del país, aquel sector que pretenda un trato diferencial deberá mostrar claramente su situación excepcional. Por último, el argumento de este post no cubre un análisis sobre la eficiencia del gasto en Uruguay. Alguien podría argumentar que el sector público podría hacer muchas más cosas (o con mayor calidad) con el dinero que se recauda. Seguramente el Estado uruguayo no ejecuta el gasto público con una efectividad del 100%, pero la pregunta es si es excepcionalmente ineficiente en su comparación con otros Estados similares. Otra vez, sería bueno que se buscaran datos al respecto. Para argumentar que el Estado uruguayo es particularmente ineficiente, habrá que mostrar que hay otros que proveen una cantidad de servicios similares a un costo menor, con mayor calidad o una combinación de ambas. Otra posibilidad podría ser buscar ejemplos donde el Estado provee una cantidad diferente de servicios y los consumidores enfrentan costos globalmente menores y/o mejores prestaciones.[4] Lo que no contribuye a un debate enriquecedor, es usar como argumento una simple apelación a experiencias traumáticas que puedan haber vivido los contribuyentes al momento de pagar sus impuestos.

REFERENCIAS
Acemoglu, D. (2005): Politics and economics in weak and strong states. Journal of Monetary Economics, Octubre, 52 (7), pp. 1199–1226.

Jones, C. I. (2016): The facts of Economic Growth. En Handbook of Economic Growth, vol II,Capítulo 1, pp. 3-69.

Burdín, G., Esponda, F., Vigorito, A. (2014): Desigualdad y Altos Ingresos en Uruguay. Un análisis en base a registros tributarios y encuestas de hogares para el período 2009-2011. Documentos de Trabajo del Iecon, UdelaR. DT 06/14.

Burdín, G., De Rosa, M., Vigorito, A. (2015): Sectores de altos ingresos en Uruguay: participación relativa y patrones de movilidad en el período 2009- 2012.  Documentos de Trabajo del Iecon, UdelaR. DT 03/15.

PWT8.0 refiere a Penn World Table 8.0, en Feenstra, R. C., Inklaar R. y Timmer, M.P. (2015): The Next Generation of the Penn World Table. American Economic Review, 105(10), pp.3150-3182. Disponible en www.ggdc.net/pwt

WDI15 refiere a World Development Indicators 2015, The World Bank.

[1] Ver por ejemplo las opiniones del exministro de economía Isaac Alfie o el nuevo “spot” de Edgardo Novick.

[2] La tasa de crecimiento de un país en desarrollo incorpora innovación, pero también imitación, por lo que puede ser, y se espera que sea, mayor a la de EEUU al menos mientras experimenta un período de catch-up.

[3] Ver por ejemplo Burdín, Esponda y Vigorito (2014) o Burdín, De Rosa y Vigorito (2015).

[4] En Uruguay está bastante difundida la idea de que el Estado se encarga de un número extraordinariamente alto de actividades porque efectivamente está presente en algunas que no suelen formar parte de la prestación de servicios públicos (como los destilados del petróleo). Sin embargo, el Estado uruguayo está ausente en otras actividades que internacionalmente se suelen delegar al sector público (como el transporte urbano de pasajeros). Particularmente, el transporte público en Montevideo, parece no conformar las expectativas de sus consumidores, sin que de ello se desprenda que el sector privado en Uruguay es ineficiente.

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