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La inserción internacional de Uruguay y el TLC con Chile

Dar la señal de que la fuerza política de gobierno rechaza un acuerdo largamente negociado y trabajado por su propio gobierno implicaría dar una enorme señal de debilidad Dar la señal de que la fuerza política de gobierno rechaza un acuerdo largamente negociado y trabajado por su propio gobierno implicaría dar una enorme señal de debilidad INTAL

POR FERNANDO ISABELLA


La apertura de nuevos mercados ha sido señalada históricamente como uno de los principales impulsores para el desarrollo productivo, desde Adam Smith hasta Paul Krugman, pasando, claro, por Karl Marx. Esto es especialmente relevante para Uruguay, cuyo mercado interno es casi insignificante y no puede ser la base de un desarrollo productivo sostenible. Esta realidad implica una enorme desventaja para el desarrollo, ya que cada vez más actividades requieren enormes escalas de producción para ser eficientes. A esto se suma que algunas cadenas productivas fundamentales para Uruguay tienen capacidad de producir alimentos y otros bienes para abastecer a una población más de diez veces mayor que la nuestra. La única forma de aprovechar esos recursos y ponerlos a producir riqueza que genere empleo y oportunidades para la gente es mediante la amplia inserción comercial de Uruguay.

Esto se torna especialmente relevante en un contexto como el actual, en el que buena parte del comercio se organiza en torno a las Cadenas Globales de Valor (CGV). ¿Qué son las CGV? Son la forma de organizar la producción en el contexto de la globalización. Apoyadas sobre los avances tecnológicos, las empresas transnacionales fragmentan los procesos productivos antes realizados íntegramente en un único país. Ahora, de manera creciente, separan ese proceso en partes, "eslabones", y localizan cada uno de ellos en el lugar del mundo en que encuentran ventajas específicas que hacen más barata la producción. Algunos eslabones, intensivos en recursos naturales, se ubican cerca de esos recursos (las plantas de celulosa, por ejemplo, que se ubican cerca de los montes de rápido crecimiento); otros, intensivos en mano de obra altamente calificada, se ubican donde esta abunda, es decir, principalmente en los países centrales (las actividades de investigación y desarrollo, las de diseño, las de marketing); y otros, intensivos en mano de obra no calificada, se desarrollan en países con bajos estándares laborales, bajos salarios y abundante población desesperada por trabajar a como dé lugar. Así, cada producto y sus componentes, a lo largo del proceso de producción, pasa a través de fronteras en decenas de ocasiones. Cada país importa componentes semielaborados, los procesa agregándoles valor de acuerdo a su especialización y los reexporta para que sigan su camino. Es bien claro al respecto el ejemplo de la cantidad de países que participan en el proceso de producción de un iPhone: más de 30. ¿Cómo puede participar en esos procesos un país si cada componente importado debe pagar arancel (impuesto a la importación) al ingresar al país y el producto reelaborado a exportar debe pagar nuevamente arancel en el país de destino? Los costos incrementales de una pobre inserción internacional de un país harían imposible su inserción más que como simple proveedor de materias primas.

Estas CGV reconfiguran la división internacional del trabajo y reproducen, en coordenadas distintas, las lógicas de dependencia de la vieja distribución internacional del trabajo entre productores de manufacturas y productores de materias primas. Hoy existen países fuertemente exportadores de manufacturas, incluso de alta tecnología, que son enormemente pobres y dependientes (por ejemplo, México, Filipinas), y existen grandes exportadores de bienes primarios con altos niveles de vida (Dinamarca, Nueva Zelanda). Por tanto, si bien la inserción en estas cadenas es una condición básica para el acceso a mercados y el desarrollo productivo, es la forma concreta de inserción y el eslabón de la cadena en que cada empresa, sector y país se ubique lo que determina su porción de poder y, por tanto, su capacidad de captar excedentes, trabajo e ingresos para su población. Esta forma de organización global de la producción es posible por los adelantos tecnológicos que permiten controlar milimétricamente, de forma remota y en tiempo real, la actividad productiva realizada en decenas de ubicaciones distintas. Pero también es impulsado por un conjunto amplio de acuerdos comerciales a escala global, que permiten la circulación de materiales, bienes en proceso de elaboración y productos terminados, pero también servicios, ideas, conocimientos, tecnología.

Por supuesto que para la izquierda ese estado de cosas global tiene mucho de cuestionable, pero no debe dejarse pasar que este contexto ha permitido el reciente despegue económico de muchos países, históricamente relegados; algunos eran de los más pobres entre los pobres mayoritariamente en el sureste de Asia. Desde China hasta Corea, desde Taiwán o Tailandia hasta Singapur. Ese es el estado de cosas, y una inserción internacional virtuosa para el desarrollo tiene que considerarlo. No se busca hacer un cuento de hadas sobre lo positivo de la situación global. Pero la situación es la que es y su conocimiento debe ser el punto de partida para lograr transformar la realidad. Estar dentro de esa red global entraña riesgos en las formas de inserción, es verdad; pero estar fuera de ella nos condena al subdesarrollo permanente. Así, el análisis de los acuerdos en cuestión debe hacerse caso a caso, sopesando las ventajas y los riesgos de cada uno, siendo muy estrictos en el análisis de lo que verdaderamente dice el acuerdo y no basándose en ideas generales sobre lo que "normalmente" dicen esos acuerdos.

LA INSERCIÓN ACTUAL DE URUGUAY
La amplia variedad de mercados conquistados por algunos productos nacionales no es suficiente para considerarnos satisfechos. En primer lugar, porque en muchos casos ese acceso se logra mediante el pago de importantes aranceles en los países de destino que limitan la capacidad de competencia de los productos. En segundo lugar, porque otros países avanzan en acuerdos entre sí, obteniendo mejores condiciones que amenazan con desplazar a la producción nacional de mercados que ya tenía conquistados. El ejemplo más claro son los acuerdos de libre comercio que Nueva Zelanda y Australia, grandes exportadores de lácteos y carne, han conseguido con China, lo que permitirá que sus productos accedan a ese gran mercado sin pagar aranceles y, por lo tanto, amenazan el lugar conquistado por los productos uruguayos en nuestro principal destino de exportación.

Al contrario de lo habitualmente afirmado, entiendo que el riesgo de primarización de la estructura productiva, es decir, la dependencia casi exclusiva de la exportación de unos pocos productos primarios, se agranda si el país queda aislado comercialmente. La actual estructura de exportaciones extrarregionales de Uruguay (básicamente soja, celulosa y carne) es imagen y semejanza de la pobre inserción internacional del país. Así, sólo se puede exportar aquellos productos a los que los países importadores no cargan aranceles, ya que necesitan proveerse de alimento barato (es el caso de la soja), o cargan bajos aranceles porque se trata de bienes para industrializar internamente (es el caso de la celulosa), o, finalmente, aquellos bienes en que las condiciones naturales de producción en Uruguay son tan buenas que existe un amplio margen de excedentes que puede absorber altos aranceles y aun así tener algún margen de competencia (la carne). Cualquier otro producto con mayor nivel de elaboración y valor agregado, que por tanto incluya costos laborales y tributarios, no podría hacer frente a las desventajosas condiciones de acceso a mercados que tiene Uruguay. Así, la transformación de la matriz productiva exige una inserción comercial cuidadosa, pero también audaz e inteligente.

El hecho de que Uruguay pueda exportar al Mercosur productos más diversificados y con mayor valor agregado es justamente una evidencia en el sentido antes señalado. El Mercosur es (entre otras cosas) un acuerdo de liberalización comercial. Y, como tal, implica para Uruguay la posibilidad, en general, de acceder a los mercados de los países socios sin tener que enfrentar barreras. ¿Por qué Uruguay sí puede colocar en los países del Mercosur productos de mayor valor agregado? Por varias razones, entre las que juegan la cercanía geográfica, un relativo equilibrio en los niveles de desarrollo productivo y tecnológico entre los países, pero también, sin duda, porque no deben enfrentar barreras comerciales; es decir, porque hay un acuerdo de liberalización comercial. Entonces, otra vez, avanzar en la diversificación de la matriz productiva es imposible sin una inserción comercial del país más intensa.

EL TLC CON CHILE
Lo anterior no implica que cualquier acuerdo comercial sea conveniente para el país. En los últimos años como Frente Amplio (FA) hemos rechazado, por ejemplo, la propuesta de Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos en 2006, ya que iba en contra del Mercosur, nuestra principal apuesta. Además, por la enorme disparidad de poder en la negociación y porque el formato TLC de Estados Unidos incluye aspectos altamente cuestionables en relación con el desarrollo nacional (sobre propiedad intelectual, compras públicas, etcétera). También, y por motivos parecidos, rechazamos participar en el TISA. También ha habido variadas expresiones críticas hacia un eventual acuerdo con China, fundamentalmente por su incompatibilidad con el Mercosur. Incluso ahora, en plena negociación Mercosur-Unión Europea, han existido manifestaciones críticas debido a las grandes asimetrías entre los bloques.

Sin embargo, ahora tenemos que decidir sobre un acuerdo sur-sur, con un país que es miembro asociado al Mercosur, por lo que el acuerdo está en total armonía con el bloque regional, con un país de desarrollo relativo muy parecido al uruguayo, con una escala también comparable, por lo que no existen asimetrías relevantes. Además, es un país latinoamericano, por lo que el acuerdo se encuentra en sintonía con históricas definiciones del FA en el sentido de la integración latinoamericana. Por otra parte, y es importante dejar bien claro esto, el acuerdo no incluye las compras públicas ni establece ampliación de plazos a las patentes, ni de derechos de autor, ni de patentabilidad de seres vivos.(1) Además, incluye cláusulas de avanzada para evitar el dumping social (competencia vía bajos salarios y malas condiciones laborales) y para impulsar la equidad de género. ¿También lo vamos a rechazar? Creo que el mensaje que inequívocamente transmitiríamos en ese caso es que vamos a rechazar cualquier acuerdo comercial, con cualquier país en cualquier condición. Y eso sería lapidario para las posibilidades de desarrollo del país.

Lo cierto es que Uruguay ya tiene con Chile una total liberalización en materia de comercio de bienes, por lo que los impactos de este acuerdo sólo irían por la vía de los servicios, área en la que el país se ha mostrado especialmente activo en las últimas décadas. Además, ya tiene un acuerdo de promoción y protección de inversiones y un acuerdo de compras públicas; todo eso no está en discusión en este caso. Por lo tanto, lo que está en juego en términos comerciales en este acuerdo concreto es realmente poco. Lo más relevante es el mensaje para el futuro y la lectura política que se hará de esta resolución. A esto último voy a volver al final de la nota.

Es verdad, no hay que ocultarlo, el acuerdo también incluye algunas características que entendemos no convenientes a la hora de negociar acuerdos comerciales, como la negociación por listas negativas y la "cláusula trinquete". Es deseable que el país, dentro de lo posible, no negocie esas condicionantes. Sin embargo, por un lado, Uruguay se ha reservado las áreas estratégicas que quedaron excluidas de la negociación. Por otro, al tratarse de un acuerdo con un país con las características señaladas en los párrafos anteriores, entendemos que los riesgos son muy limitados.
De todas formas, como se ha expresado en un documento reciente aportado a la discusión interna,(2) establecer una lista de condicionantes estrictas e innegociables para acordar con Uruguay implicaría establecer una suerte de "formato Uruguay" para cualquier negociación. Los grandes países y bloques del mundo tienen sus propios formatos negociadores, en los que se especializan y a los que debe adaptarse cualquier país que quiera negociar con ellos. Se sabe que hay (o había) un "formato Estados Unidos" que solía ser el del TLC de este país con Perú; hay un formato Unión Europea que, por ejemplo, sólo negocia con listas positivas; o un formato China que no negocia TLC tradicionales sino otro tipo de acuerdos. ¿Es razonable pensar que pueda existir, junto a estos formatos de las principales potencias globales, un "formato Uruguay"? Es que dada la importancia que Uruguay tiene en el concierto global, asumir un formato rígido e innegociable es otra forma de decir que Uruguay no va a firmar ningún acuerdo con ningún país. Es un dato básico de la geopolítica que es indispensable tener claro; Uruguay es insignificante en el mundo y no tiene la fuerza para obligar a otros países a adaptarse a sus propios formatos rígidos. Desconocer ese hecho es desconocer la realidad, y nada bueno se logra desconociendo la realidad.

Finalmente, hay una cuestión política de fundamental importancia asociada al momento de esta definición que no podemos obviar. Se da en un contexto en que existe una ofensiva de la derecha regional, muy afín a los intereses hemisféricos estadounidenses, de vaciar algunos organismos de integración política exclusivamente sudamericanos, como la Unión de Naciones Suramericanas. En este contexto político tan difícil, nuestro país es de los pocos que están haciendo frente a este embate, tratando de preservar esos ámbitos de integración. En este contexto, dar la señal de que la fuerza política de gobierno rechaza un acuerdo largamente negociado y trabajado por su propio gobierno implicaría dar una enorme señal de debilidad de este, que afectaría la posición regional de Uruguay y tendría repercusiones en todo el tablero regional.

(1) En las últimas semanas ha habido varias expresiones públicas contrarias al acuerdo porque supuestamente incluye alguno de estos aspectos. A eso me refiero cuando digo que el análisis debe hacerse respecto de lo que verdaderamente dice el acuerdo y no respecto de lo que "en general" dicen estos acuerdos.

(2) Labraga, Papa, Marrero, Brunini, Carámbula, "Consideraciones acerca de la inserción económica internacional de Uruguay en el marco de la globalización y de la dinámica de negociaciones comerciales internacionales".

Fernando Isabella es economista, integrante del Partido Socialista, director de Planificación de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP).

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